Auditoria de proyectos: ampliación del Canal de Panamá

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El PMI define un proyecto de una forma que, por gráfica y sencilla, yo repito mucho. Hasta el punto de ser una de las bases del logotipo de Valor 2.0. Un proyecto es un triángulo cuyos tres lados corresponden a un alcance, un presupuesto y un plazo para llevarlo a cabo. Cuando se diseña el proyecto, el triángulo está equilibrado y si las cosas se hacen bien, cualquier modificación en cualquiera de las tres variables, debería proyectarse en las otras dos. Es decir, que si varía el alcance, debería hacerlo en igual proporción el coste y el plazo. Si el proyecto se va de plazos, los costes se incrementarán y –siempre teóricamente-, el alcance también debería ser mayor.

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¿Entendida la idea? Como véis es conceptualmente sencilla y razonable. Pues con ella de la mano, nos vamos directamente a Panamá.

Asistimos estos días a la pública divulgación de los problemas de gestión de uno de los proyectos más grandes de nuestro tiempo: la ampliación del Canal. O, para ser más precisos, la construcción del sistema de esclusas, que es una parte del proyecto completo.

Para entender mejor el nivel de dificultad que se maneja en este proyecto, recomiendo un repaso a mi anterior post, en el que hice un pequeño resumen de la historia de su construcción, de la que –precisamente este año-, se cumple un siglo.

He rebuscado en muchas fuentes (al final proporciono algunos enlaces) para tener, con los ojos de un gestor de proyectos, y con los datos que me han parecido más fiables, una interpretación propia de lo que ha pasado y está pasando con esta obra.

Al final, como siempre en estas cosas, hay una cronología pública, oficial. Y otra cronología oculta. Aunque ya anticipo que todo apunta a que el proceso ha sido hasta ahora muy transparente y serio por parte de todos los agentes implicados. Y que los últimos y más altisonantes titulares de prensa se han quedado en lo más llamativo y espectacular.

Entonces… ¿cómo es posible que haya encima de la mesa un desvío económico de 1.600 millones de $?!! Eso es, nada más y nada menos que un 50% más de lo inicialmente presupuestado.

La explicación no es sencilla pero apostaría a que estos dos gráficos que planteo a continuación y mi diagnóstico final no van desencaminados.

Cronología pública de los hechos

Tenemos que:
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Anuncio del concurso

El 1/8/2007, tras un proceso de algunos años, un referéndum al pueblo panameño y una ley ex profeso, la Autoridad del Canal de Panamá (ACP) saca a público concurso la construcción de las esclusas de la tercera vía del Canal. En realidad, y aunque el de las esclusas sea el más complejo y caro, el superproyecto total engloba también a otros. En total (y atención a este dato porque ayuda mucho a entender lo que viene después), el gobierno panameño había calculado que el coste total de la obra sería de [tooltip text=»Para entender mejor las fuentes, utilizo la notación anglosajona en todas las cifras, para la que 1 B$ = 1.000 millones de dólares»]5’23 billones de dólares[/tooltip] . Y, de esos, 3’48 B$ (un 66%) serían para el proyecto que nos ocupa, el de las esclusas. En total se interesan por el concurso 30 compañías de 13 países. Los pliegos siguen hoy publicados en la web de la ACP y recogen con profusión todo el detalle técnico, logístico y legal del concurso. A los que soléis trabajar con concursos, os recomiendo un vistazo porque resultan muy interesantes. Me ha gustado especialmente la advertencia explícita de que las empresas se abstuvieran de rondar a los técnicos y autoridades de la ACP, dejando muy claros cuáles debían ser los canales de comunicación.
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Entrega de propuestas

El 3/3/2009 concluyó el plazo para la presentación de propuestas. Primer día de sudores. Parece que estoy viendo a tantas y tantas personas que debieron de estar limando detalles y preparando todo para entregar sus sobres y descansar por fin una temporada. Ese mismo día, las autoridades competentes, los representantes de las empresas y un notario depositaron los sobres con las ofertas económicas en el Banco de Panamá.

Los criterios de selección eran muy claros. La puntuación máxima de 10.000 puntos se obtenía como suma de criterios técnicos (55%) y económicos (45%). Para la nota técnica se establecieron tres equipos de 5 expertos cada uno. Compuestos por personal de la ACP ayudados por algunos asesores externos. Cada uno de los equipos puntuaba diferentes aspectos de manera aislada y, en principio, ninguno debía saber nada acerca de las deliberaciones de los otros.

Tras las primeras cribas de solvencia técnica y económica quedan 4 competidores de los que pronto se caería uno dejando las cosas entre sólo tres consorcios aspirantes:

Bechtel, Taisei y Mitsubishi. Es la apuesta estadounidense. Muy fuerte y con mucho apoyo institucional. Para EEUU este proyecto no sólo es un negocio, es un reencuentro con algo que sienten muy cercano.
C.A.N.A.L. Conformado, entre otros, por dos empresas españolas: ACS y FCC. Acabarían obteniendo una muy buena nota técnica pero un precio muy alejado de las otras ofertas.
Grupos Unidos por el Canal (GUPC). Conformado por:
- La española Sacyr Vallehermoso (un 48%)
- La italiana Impreglio (un 48%)
- La belga Jan de Nul (un 3%)
- La panameña Constructora Urbana (un 1%)

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La adjudicación

9 de julio de 2009. Imaginemos la escena: los aspirantes, las autoridades, la prensa… Los nervios a flor de piel. El procedimiento está detallado hasta el extremo. En una hoja de cálculo proyectada en una pantalla se van sumando las notas técnicas de cada propuesta. Sólo después se procederá a la apertura de las ofertas económicas. Primero se abrirá el presupuesto de referencia de la ACP, que se había guardado junto a las propuestas y nadie conocía hasta ese momento: 3’18 B$. A continuación, los precios de los aspirantes. Al incluirlos en la hoja de cálculo, se aplican las fórmulas, se otorga la puntuación económica y, con ella, se obtiene la definitiva. Todo en directo.

Los datos son muy reveladores de algunos fallos que unos y otros han cometido por el camino, como expondré en las conclusiones. Gana GUPC limpiamente. El presidente de Sacyr, Luis del Rivero, exultante, llega a jactarse… ¡Así! ¡así! ¡Así gana Sacyr!

Cronología oculta de los hechos

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Filtración de Impreglio

A pesar de los esfuerzos de Panamá por mantener en secreto su presupuesto de referencia, el que más y el que menos intuye por dónde van a ir los tiros. Hasta el punto de que el socio italiano de Sacyr, Impreglio, publicita abiertamente el 3/4/2009 que ellos han ido con 3’1 B$ y que está seguro de ser la oferta ganadora.
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EEUU sigue de cerca el proceso

Pocos meses antes de que se resuelva el concurso, los cables de WikiLeaks reflejan que la embajada americana en Panamá reporta información periódicamente a Washington. Después de una larga exposición de datos, me quedo con las conclusiones de estos cables: consideramos que el proceso está discurriendo con limpieza y sin interferencias.

De hecho, EEUU considera que el empeño de la ACP en la transparencia le llevará a elegir aquella que ofrezca un mejor valor sobre el papel. Y se reserva, eso sí, la opinión de que posiblemente esa opción no sea finalmente capaz de realizar el proyecto haciendo mención a la delicada situación financiera de Sacyr:

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Bechtel advierte: no llega ni para hormigón

Los cables de Wikileaks reflejan el pasmo de algunos de los asistentes a la apertura de plicas. Todos contaban con que el GUPC de Sacyr iba a ser con diferencia la opción más barata. Pero nadie se esperaba –y los americanos menos que nadie- que obtuviera, además, la mejor puntuación técnica.
Lo que llevó a Bechtel a advertir lo que entonces parecía un comentario de mal perdedor y que, sin embargo, acabó siendo premonitorio: the concrete cannot even be poured at Sacyr’s price:

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El gobierno panameño comienza a dudar.

Bechtel llegó a insinuar la posibilidad de recurrir el concurso. Pero seguramente no encontró resquicios legales. Todo había sido muy transparente y reglado. El empeño de Panamá por ofrecer al mundo una imagen de país serio y profesional había calado. Y sin embargo, unos meses después de la adjudicación, el ahora vicepresidente panameño comentó con el embajador estadounidense que creía que la ACP se había equivocado: “En dos o tres años quedará claro que todo es un fracaso.” “Cuando uno de los aspirantes hace una propuesta 1.000 millones de $ inferior a la siguiente, algo raro pasa”.

La situación actual

Y, efectivamente, algo pasaba. A finales de 2013, el Grupo Unidos Por el Canal, con un 70% de la obra avanzada (reconocido por el propio canal), anunciaba que requería del contratista 1.600 millones de $ extra. Bajo amenaza de paralizar las obras.
En el momento de escribir este post, los adjudicatarios y la aseguradora siguen negociando una salida.
Si retomamos el triángulo del proyecto, tenemos que el alcance no ha variado y que, sin embargo, esa desviación económica supone un 50% más que el presupuesto inicial. Los plazos también están alterados. Si la fecha prevista de remate era agosto de este año, ahora mismo se prevé un año de retraso, lo que supondría un 20%. Y eso siempre que se llegue a un acuerdo en lo económico.

Mis conclusiones

[list] [list_item icon=»asterisk»]El proceso de adjudicación fue limpio y dejó muy pocos resquicios a posibles manipulaciones. Reconocido por la propia embajada de EEUU.[/list_item]

[list_item icon=»asterisk»]La ACP subestimó el coste de la obra. No es que lo diga SACYR; es que la partida asignada (esos 3’4 B$) ya era casi mil millones de $ inferior a la media de los tres presupuestos ofertados. ¡Y un 41% inferior a la más cara! Que, por cierto, obtuvo una puntuación técnica también muy alta. Estas diferencias tan abultadas podrían tener dos explicaciones: que los ingenieros del Canal se hubieran equivocado (es posible) o que los gerentes no técnicos hubieran impuesto sus criterios económicos (según mi experiencia, mucho más probable).[/list_item]

[list_item icon=»asterisk»]Los técnicos de GUPC hicieron una muy buena propuesta. Como prueba la nota que obtuvieron tras un proceso de valoración muy ingenieril. Estoy convencido de que su estimación económica también lo fue y de que debía de rondar los 4 B$.[/list_item]

[list_item icon=»asterisk»]Los estrategas de GUPC decidieron apostar por un precio muy bajo. La situación financiera de Sacyr les urgía a ello a la vez que les dificultaba demostrar su solvencia económica. La actuación del gobierno de Zapatero fue entonces clave para respaldarles con un aval con el que, por cierto, veremos qué ocurre ahora.[/list_item]

[list_item icon=»asterisk»]Posiblemente la ACP también cometiera el error de validar la solvencia económico financiera de Sacyr al principio del proceso. Incluso aunque este visto bueno (denunciado por Bechtel) hubiera sido fruto de presiones o influencias, la responsabilidad del error le toca asumirla a la ACP.[/list_item]

[list_item icon=»asterisk»]En el grupo estadounidense (en el que ¡ojo! También había una parte importante de China y Japón) posiblemente se respetó el criterio técnico antes que la estrategia económica y por eso su valoración económica fue más realista. Entran en juego dos concepciones diferentes de los negocios: la anglosajona y la latina. Que cada cual lo lea como prefiera.[/list_item] [/list]

Y fantaseo un poco. Si yo fuera auditor de este proyecto establecería que:
[list] [list_item icon=»hand-right»]Puesto que ambas estimaciones económicas: las de la Autoridad del Canal y del Grupo de Sacyr eran erróneas y no tan distantes entre ellas (un 10%).[/list_item]

[list_item icon=»hand-right»]Puesto que un proyecto de esta envergadura requiere un exhaustivo análisis de riesgos (geológicos, políticos, técnicos, mediambientales, financieros, sindicales…) que parece no haberse traducido por ninguna de las partes en una suficiente reserva económica.[/list_item] [list_item icon=»hand-right»]Puesto que la obra está en marcha y, de cara al futuro, lo que le conviene a Panamá es que se acabe cuanto antes y con las más altas garantías de calidad. Entre otras cosas para empezar a rentabilizarla lo más pronto posible.[/list_item]

[list_item icon=»hand-right»]Puesto que cualquier escenario alternativo a que GUPC remate el trabajo (con un 70% de la obra lista) implicará litigios y retrasos considerables (que algunos analistas cifran en 3 años).[/list_item] [/list]

…mis recomendaciones serían:
[list] [list_item icon=»thumbs-up»]Hacer una estimación realista y consensuada de lo que quede realmente por hacer (que pueden ser esos 1.600 millones o posiblemente más).[/list_item] [list_item icon=»thumbs-up»]Repartir el coste de esa desviación entre la ACP, el grupo y la aseguradora. En este reparto no descartemos que haya que implicar al gobierno español debido al aval de 150 M€ que en su momento se hizo a SACYR a través de CESCE (Compañía Española de Seguros de Crédito a la Exportación).[/list_item] [list_item icon=»thumbs-up»]Llevar a cabo una política de optimización del gasto en las empresas del grupo. Que, ¡ojo! En ningún momento podría afectar a la calidad.[/list_item] [list_item icon=»thumbs-up»]Establecer desde la oficina de proyectos que esté coordinando los trabajos un grupo de seguimiento que audite con carácter mensual los números y vigile al centavo el cumplimiento del nuevo presupuesto.[/list_item] [/list]

Y de esa manera se llegará a un final razonable. Los hiperproyectos de infraestructuras (como la construcción original del Canal) esconden siempre un nivel de incertidumbre que ni la tecnología del siglo XXI puede predecir al 100%. Sucede en proyectos de 100.000 $, cuanto más en estos. Yo soy de la idea de que, en cuanto pasa un tiempo, los clientes no recuerdan los proyectos que se retrasaron y, dentro de unos límites, ni siquiera los proyectos que les costaron más. Se acuerdan de los proyectos mal acabados o que remataron en entregables que no funcionan.

Que los economistas no lean esto: la rentabilidad de estos proyectos depende del período de amortización considerado. Y en la elección de este período hay siempre un punto de arbitrariedad no acorde a la vida útil del activo, que es teóricamente infinita. Incluso proyectos generalmente considerados como fracaso económico (p.e. el eurotunel bajo el Canal de la Mancha) son y serán fuente de ingresos durante generaciones. Dentro de algunos meses veremos a los panameños inaugurando con merecido orgullo y proyección de futuro esta gigantesca obra.

Mucha suerte a las partes y mi solidaridad para con los técnicos de GUPC que -estoy convencido-, sabían desde el principio cuáles iban a ser los números finales del proyecto.

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